农村宅基地有偿分配政策改革探索——浙江典型案例及理论分析

Original 徐忠国谭荣等宅基地管理与利用 2021-02-01

文章出处：《中国土地》2015年09期

DOI:10.13816/j.cnki.cn11-1351/f.2015.09.007

改革背景：无偿走向有偿

农村宅基地分配是效率优先，还是公平优先？即农村宅基地分配应坚持有偿市场化配置机制，还是无偿福利性配置机制？这个问题一直以来存在争议。总体而言，学界和管理部门的主流思想还是认为，现阶段农村宅基地应坚持无偿福利性分配。而在有偿分配上争议的话题主要有：有偿分配是否会增加农民的负担？有偿分配是否会损害弱势群体的居住权益？有偿分配是否会改进土地管理的绩效？……这些问题都需要通过实践予以检验。在此大背景下，浙江的农村宅基地有偿分配改革颇具破题意义。

山前村：“拍卖竞价”分配新增宅基地

山前村位于浙江省台州市黄岩区，地处城乡接合部。区位条件优越，村民农房更新改造的需求强烈，但苦于没有建设用地指标而迟迟无法获批。近年来，山前村陆续争取到200亩建设用地指标。然而又面临新的困难：政府多年前编制的村庄建设规划难以实施。一是原村庄规划将建房区位布局在远离国道的区域，不被村民接受；二是按原规划区域建房，因个别村民要价过高、个别区块祖坟较多等原因，村内收地难度很大，不易实现。

为了减少宅基地的区位差异和方便农民生活，山前村修改、调整了原规划，并整理增加了主通道。在制定了新的村庄规划并得到审批后，全村第一期建房共计38户，宅基地分配的对象主要是困难户，即居住条件差、生活空间狭小，但因宅基地指标紧缺而无法取得宅基地的农民。为公正透明起见，住房困难户的认定结果在全村进行了公示，第二期工程则解决了150户的建房问题，第二、三期工程完成后，可解决全村90%农户的建房问题。

宅基地如何分配？面对巨大的收地和基础设施建设成本，不可能完全采取无偿的办法。为此，山前村的宅基地分配采用有偿竞价分配方式，底价根据1700万元配套设施成本188户均摊计算得到，即9万元起，临湖等景观和区位条件好的宅基地的取得价格高达30余万元。而对于第一期的困难户，由于分配的区位较差，由集体对其费用进行了适当减免。经过有偿分配，山前村集体共收得地价款2700万元，加上政府配套经费500万元，总收入3200万元。这种方法，既满足了居民建房需求，也基本实现了经费收支平衡。

为了打造村庄的整体形象，村集体统一设计三套房屋建造方案供村民选择。每户需自行出资按照设计方案建房。同时，该村还建立了互相制约的监督机制，即以若干户为一组，选定一个小组负责人，其责任是确保本组农户都按照既定方案建设房屋。若出现农户违反既定方案建设的情况，负责人应承担相应责任。

通过滚动式分期改造，村集体和村民严格执行村里的宅基地管理规则，各自承担相应的费用，推动了农房改造顺利实施。山前村的村庄面貌发生巨大变化，从简陋矮小的老房子转变成统一美观的现代化新房，实现了“民有所居”。

民强村：“抽签+付费”落实农户建房

民强村位于浙江省富阳市东部，全村下辖水竹篷、小房里、石塔坞、殷家宕、金家山等5个自然村，总面积约5平方公里。由于山多地少的自然条件，民强村面临着建房空间少、村民建房难的难题。为此，民强村积极探索抽签有偿安排宅基地的方式。

农户报名参与宅基地分配。村民委员会以村民递交的新农村居民点建房申请书为依据，参照危房、无房及住房条件差的标准，对每户农户的申请理由进行初审。通过初审的农户，递交申请材料至镇建设办，经审核合格后，正式获得入围资格。

制定宅基地的价格和地块分配的规则。村委会先对入围农户的实际情况进行摸底调研，从村民意见、农户人口数、农居点房屋结构安排等原则出发，确定安排地基的户数。为了保证公平，地基面积（三开间还是两开间）需要村民通过抽签来最终确定。随后，农户在缴纳地基款和建房押金后，进行第二次抽签，从而确定地基的位置。宅基地的价格以单位成本价进行核算，包括收地费、施工费、材料成本费、设计费、耕作费等，具体价格和宅基地的地块大小有关。总体看，民强村宅基地的亩均价格是57.85万元，户均价格17.2万元。

差别化处理原有宅基地的拆迁回收工作。为严格执行农村“一户一宅”的政策，参与宅基地有偿分配且有老宅基地的农户，必须先按要求拆除旧房，并通过村委的验收，才给予地基分配的权利。若不同意拆除旧房和回收宅基地的农户，视为自动放弃新建农居点的宅基地分配。根据旧房的地理位置，民强村采取了不同的处理办法。对在新建农村居民点范围内的旧房拆迁，由村委会与被拆迁户签订拆迁补偿协议，双方确认地面面积（包括房前屋后的空地），按200元/平方米进行补助，拆除后的土地由村里统一收回。对其他位于复垦区范围内的旧房，由村里组织复垦后归还户主耕作，农户不得以任何理由改变耕地现状。为鼓励宅基地复垦，拥有旧房的农户获得了地基40元/平方米、房前屋后空地及附房20元/平方米、零星的土地5元/平方米、青苗费10元/平方米的补助。另外，对于旧房拆除的农户，还享受到了新房在建一年内每月200元的过渡费。

统一实施基础工程，押金规则保障农户自主建房。农户上交给村委会的地基款，其主要用途是支付新建农居点的基础工程。该基础工程由村委会统一代建，工程内容有土地收回、基础填挖、设计放样、石坎修砌等。整个基础工程实行的是经济独立核算的原则，由农户代表进行全程监督。农户在新的宅基地基础上，自主建设农居房，建房的成本费用由村民自行承担。为了保证房屋的外观式样、建造进度和建设质量，农户在抽签确定地基位置前，上缴了押金，其中三开间押金20万元，二开间押金15万元。根据村委会制定的规则，农户的房屋必须在一年半内建成，逾期者村委会将有权收回宅基地，并按建筑工程量从押金中扣除相应的违约金。为统一房屋式样，建房所需的外墙砖和瓦片均由村里统一组织采购，房屋的外观结构都是按照规划的图纸进行施工，并由村委会进行监督。在房屋按时竣工且式样没有改变的情况下，农户可向村委会申请退还保证押金。

理论讨论：效率与公平的权衡

山前村案例分析。该案例最明显的创新点，就是打破了宅基地无偿分配和使用的传统，采用了宅基地竞价有偿使用的分配方式。在经济条件较好的山前村，宅基地有偿使用并不会明显增加村民的经济负担（收地拆迁范围内的一部分村民还能以补偿款来减轻负担）。相反，由于建房的强烈诉求，村民都愿意承担这部分宅基地费用。在宅基地指标紧张的地区，通过有偿分配的手段，能一定程度上优化资源配置，提高宅基地利用的效率。

民强村案例分析。民强村宅基地管理采取了“有偿使用、抽签分配、农房自建”方式。其中，宅基地从无偿向有偿使用的转变，约束了农户粗放使用宅基地的行为，也限制了没有实际需求的农户申请宅基地的冲动。而宅基地基于成本定价，在农户可承受的范围内，并不会给农户带来太大的经济压力。在宅基地的大小和位置的确定上，公开抽签的方式比较符合农村公平分配公共物品的传统习惯，也因此获得了村民一致的认同。从实际效果看，村委会根据实际情况制定的管理规则，合理公正，得到了村民较好的执行，使整个农居点的实施过程比较顺利。民强村通过有偿使用的宅基地分配探索，解决了农民建房难、农村建设更新慢的问题。

两种做法的对比分析。山前村和民强村的两种做法，共同特征是宅基地有偿分配和农房自建。山前村的“拍卖竞价”方式适应了沿海地区市场化发育水平高的地域特点，也适应了沿海农民具有较强的市场经济意识的现状，因此得到了农民的广泛支持。民强村的“抽签+付费”方式适应市场化发育水平相对较低的山区或农耕区特点，也符合了农户的平均主义观念，得到了农耕思想较重的农民的拥护，较好地解决了宅基地分配的公平问题。

对宅基地有偿使用的理论分析。笔者认为，应支持农村宅基地有偿分配改革的实践探索，走出一条有偿使用农村宅基地的路子。实践证明：1.有偿分配不会过度增加农民的负担。土地有偿使用费，取之于民，用之于民。山前村把经费主要用于全村的公共基础设施建设，民强村主要用于村民的宅基地地基建设。有偿使用费的获得方式和标准可以根据不同的地区条件进行设置，从而适应当地的经济社会发展阶段，不会过度增加农民的负担。2.有偿分配不会侵害弱势群体的居住权益。农村弱势群体的建房权益得到了有效保障，山前村的弱势农户在区位条件一般的地段得到了安排，并且得到了村集体的经济补助，而民强村的抽签方式理所当然保障了他们居住权益。3.宅基地有偿使用可显著改善土地管理的绩效。通过土地有偿使用费的运营，充分发挥了农村经济统分结合经营机制的优势，在“统”的方面有助于改善全村整体的人居环境，有助于增加集体经济的综合实力；在“分”的方面有助于改善农户个体的居住条件，也有助于约束农户的用地行为，促进土地的节约集约利用。应该说，农村建设用地的有偿使用改革取得了和城市建设用地类似的效果。4.浙江省的宅基地有偿分配改革的经验具有一定的可复制性和可推广性，可供全国其他省份作为借鉴，也可作为全国制定政策的参考。